Parceria ou corrupção: o limiar da escolha das ONGs

Mesmo nos tempos atuais, ainda encontramos nos países tidos como de Primeiro Mundo situação caótica de desenvolvimento humano. Segundo o relatório encomendado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), constatou-se que, na totalidade, as nações mais ricas do mundo albergam mais de 100 milhões de pessoas com rendimentos abaixo do nível da pobreza; além disso, 37 milhões estão desempregadas, 100 milhões não têm abrigo e 200 milhões têm uma expectativa de vida inferior aos 60 anos.
No Brasil, um outro dado histórico também merece amplo destaque, com relação a rendimentos abaixo da pobreza. Foi apontado no Relatório sobre a Situação dos Direitos da Criança e do Adolescente, entregue no Comitê da ONU, que cerca de 2,9 milhões de crianças e adolescentes trabalham como domésticos e em lixões, com ínfima remuneração, o que provoca o uso desenfreado de entorpecentes para enganar a falta de comida.
Em face de tal dado, entre outros, o Pnud estima que somente em 2015 o Brasil reunirá condições de minorar, ao menos pela metade, a proporção da população com renda inferior a um dólar per capita por dia, e, por conseqüência, erradicar a população que sofre de fome em igual proporção.
A expectativa vislumbrada pelo Pnud traz consigo ícone implícito de relação econômica. Coincidência ou não, nos últimos 26 anos, o Brasil teve um crescimento pífio do PIB per capita, de apenas 0,6% ao ano, muito inferior à média nos países subdesenvolvidos. Dado este que o levou a cair no ranking econômico mundial – ocupava a posição de oitava economia do mundo na década de 1980 e, agora, ocupa a desconfortável 14ª posição. Assim, não há como dissociar a economia do desenvolvimento humano.
Partindo desse diapasão, as vozes da população são uníssonas no sentido que o crescimento econômico é a principal vitamina que a sociedade necessita para minimizar as desigualdades, dados os reflexos na oferta de emprego, a exemplo do enriquecimento dos cofres públicos, ante a sua política predatória de arrecadação, o que gera, em tese, a otimização por conseqüência das políticas públicas de desenvolvimento.

Política pública social e a porta da corrupção
É cediço que o mero crescimento econômico não é o bastante para erradicar nossas desigualdades e até mesmo a fome. É indispensável, entre outras ações: a) adoção de políticas públicas austeras, mormente no enxugamento do custo da máquina estatal; b) combate da corrupção que assalta os cofres do Estado em proporções incalculáveis; c) ajuste da política fiscal à guisa de minorar a carga tributária; d) redução do excesso de burocracia; e) que haja, em especial, a interface com a sociedade civil organizada, principalmente quando o assunto é política social.
Adentrando apenas no tema relacionado às políticas sociais, é certo que o Estado, no seu moroso processo de amadurecimento, já vem identificando que é incapaz resolver sozinho as causas e os efeitos das desigualdades. E, em face de a sociedade estar legitimada na formulação de políticas e controle das ações em todos os níveis, ele está buscando outorgar a ela a responsabilidade indireta na administração dos problemas sociais, até mesmo por determinação da Constituição Federal1 e a da Loas2.

A medida é extremamente salutar, visto que indiretamente está se processando uma desestatização parcial das políticas públicas, em especial de assistência social, cedendo espaço à iniciativa privada, que, em regra, é muito mais eficaz, profissional e econômica que a máquina administrativa estatal.
Todavia, tal política de cooperação implica também na dicotomia do orçamento público, descentralizando recursos do Estado em prol das ONGs para que elas promovam a direta aplicação nas finalidades constantes dos limites da parcerias. Detalhe: a cifra entre 2001 até 2005, em âmbito federal, alcançou a monta de aproximadamente R$ 2 bilhões3 por ano4, sendo que, na média, metade dos repasses não guarneceram de licitação. Para tanto, solenizam entre si instrumentos jurídicos capazes de justificar a mútua participação por meio de variados modelos, entre eles: termos de parcerias, convênios, subvenções e contratos.
Eis, então, a porta da possibilidade concreta de se imperar a corrupção, que já tem sido frontalmente atacada, em especial pelo Ministério Público, ante ao novo modismo de se esvaziar o erário em prol de interesse privados, por intermédio de ONGs fabricadas apenas para recepcionar leviandades desta natureza, que acabam contaminando a boa relação das entidades sérias com o Estado.

Limites sinuosos da cooperação social com o Estado
Quando contratadas pelo Estado para consecução de fins de interesse público, muitas ONGS acabam seduzidas pela possibilidade de fortalecer o caixa tão acostumado com o eco do vazio, esquecendo-se que a parceria pública também lhe insere nos quadrantes da co-responsabilidade estatal, e o que parece a “salvação da lavoura” se materializa, em alguns casos, em um pesar.
Para que as ONGs não embarquem nesta toada, assumimos aqui o desafio de contribuir com a exacerbação da lisura de muitas instituições que obram com muito mais propriedade e fidelidade que o próprio Estado. Recomendamos que, a fim de evitarem maiores e futuras seqüelas, promovam prioritariamente o seguinte check-list antes de recepcionarem o recurso público em seus caixas:

• O ente público donatário obedeceu os princípios basilares que regem a administração pública, tais como: legalidade (o repasse deve decorrer de lei que o autorize), impessoalidade (deve possuir finalidade pública e não relacionada com interesse privado), moralidade (lícito / honesto), publicidade (a sociedade tenha acesso a todos os parâmetros da contratação) e eficiência (presteza / resultado)?
• Há contrapartida exigida pelo donatário que contrarie os princípios acima enaltecidos?
• O recurso está relacionado com os seus fins sociais?
• Há limitações impostas para o dispêndio do recurso?
• Está investida de expertise capaz de autorizar a parceria em detrimento de outras?
• Os valores envolvidos estão paritários com os de mercado?
• Observar se o ente público contratante atendeu aos ditames da Lei 8.666/93, que impõe requisitos a contratação de ONGs sem licitação, ou seja: a) ter em seu estatuto ou regimento ao menos uma das seguintes finalidades: pesquisa, ensino, desenvolvimento institucional, recuperação social do preso ou ofereça serviços de pessoas portadores de deficiência física; b) praticar preço de mercado; c) possuir reputação ilibada; d) possuir natureza singular e notória especialização5 na atividade.

Realizado o referido check-list, e aceito o recurso, a sugestão é que a orgnização promova a contabilização e o controle financeiro totalmente segregado das demais receitas, a fim de se facilitar a prestação de contas públicas. No entanto, há franca necessidade de se redobrar os cuidados quando há ligação da ONG com o Estado, principalmente quando não estiver provido de processo licitatório, pauta esta que debatemos a seguir.

Prestação de contas
A prestação de contas é outro ponto que deve ser realizado com a máxima acuidade. Por muitas vezes a organização utiliza corretamente o recurso público, porém, cai na “malha fina” por não atender às minúcias da lei.

Embasamento legal da prestação de contas
Primeiramente, deve-se identificar a forma correta de prestação de contas em relação ao instrumento jurídico que autorizou o repasse do dinheiro público. Foi um convênio? Então deverão ser atendidas todas as exigências da instrução normativa nº 1/97, da Secretaria do Tesouro Nacional. Foi um termo de parceria? Busque então seguir as normas da lei nº 9790/99 e do decreto nº 3100/99.
Independente dos formulários, siga sempre precauções básicas, como solicitar notas fiscais ou recibos; se preocupar para que estes documentos fiscais contenham informações específicas que possam comprovar o uso do recurso na sua finalidade; manter os recursos recebidos em conta bancária específica etc.

Terceirização
Sugere-se, ainda, que a ONG tomadora do recurso público não terceirize os serviços essenciais. Se assim o fizer, estará descaracterizando a sua contratação pelo Estado, o que pode consumar em um desvio de finalidade e ocasionar na obrigatoriedade da devolução dos recursos recebidos, sem falar na responsabilização pessoal dos dirigentes, inclusive de cunho criminal.
Todavia, caso haja no instrumento jurídico firmado, ainda que de forma implícita, permissão de subcontratação de serviços com guardada especificidade, recomenda-se que a organização promova ao menos tomadas de preços, para fins de tornar público o ato, e aplique no que couber a todos os referidos princípios da administração pública.

Tomada de preços
Nas compras e serviços, a ONG deverá observar as determinações do termo de parceria e/ou convênio para não incorrer em problemas no momento da prestação de contas. O contrato obriga que se sigam as normas da lei nº 8.666/93 (Lei das Licitações)? É obrigatória alguma modalidade específica de licitação?
Lembramos que, na ausência de previsão contratual, não se presume obrigatória à realização de licitação nos exatos moldes da lei. Deve-se, sim, prezar pela comprovação do uso do recurso público com eficiência e economicidade, buscando realizar sempre uma tomada de preços e uma verificação da qualidade dos fornecedores que vier
a contratar.
É de se ressaltar que essas providências têm sido consideradas como suficientes por nossos tribunais, que não enxergam nas ONGS obrigatoriedade legal para se aterem a todos ditames da Lei das Licitações, já que esta tem como sujeitos apenas entes que de alguma forma tenham natureza pública6.

Ônus da renúncia fiscal
As ONGs imunes de contribuições sociais também terão que se atentar ao comando do contrato celebrado. Se o recurso visa albergar toda a folha de pagamento dos contratados para o programa social financiado, é recomendável que se defina com acuidade, quando da solenização, se o recurso liberado alcança o pagamento dos encargos sociais. Apesar de inusitado, mesmo sendo imune a organização estará compelida a promover o cabal recolhimento, sob pena de se caracterizar desvio de finalidade, exceto se promover a sua devolução residual ao donatário.

Conclusão
Enfim, a tomada do recurso público pelas ONGs, para fins da consecução das políticas sociais, é um direito e não um favor do Estado, dada sua investidura constitucional. Entretanto, sua aplicação disforme dos limites da parceria e longe dos princípios da administração pública – privilegiando, por exemplo, ideologias ou partidos políticas, apadrinhando partidários, remunerando dirigentes, financiando campanhas, distribuindo resultados, desviando a finalidade das verbas, entre outros –, será caracterizada como um verdadeiro dèjá vu da famosa corrupção, o que a levará sozinha diretamente ao banco dos réus.