Novas regras na captação de recursos públicos

Por: José Alberto Tozzi
23 Janeiro 2015 - 00h37

Lei 13.019/14 amplia a importância da contabilidade para a realização de parcerias

O Terceiro Setor vivencia atualmente um forte movimento de regulação para ampliar sua capacidade de desenvolver vantagens competitivas, especialmente a partir das novidades nas formas de captação de recursos que têm se proliferado tanto em chamamentos públicos (para verbas públicas) quanto em editais (para as privadas). O acesso a esses recursos disponíveis, porém, envolve cada vez mais disputas nos âmbitos de qualidade e de custo. Isso amplia a necessidade de controle e gestão, o que obriga as Organizações da Sociedade Civil (OSCs) a se adaptarem às novidades para não ficarem fora do mercado.
Neste contexto, a legislação tem colocado a contabilidade em destaque como um meio de controle e prestação de contas. A Lei nº13.019, de julho de 2014, por exemplo, que entra em vigor em julho de 2015, obriga as OSCs que pretendem captar recursos públicos a manterem em seus estatutos um artigo específico sobre a questão contábil. Isso significa que a gestão da OSC tem essa responsabilidade a cumprir e, caso não siga as normas, poderá ser considerada inadimplente na utilização de verbais governamentais. Em consequência deste não cumprimento, há ainda a possibilidade de os problemas se estenderem até mesmo para a diretoria da entidade.
Como a lei exige que a OSC cumpra as Normas Brasileiras de Contabilidade, boa parte dos estatutos atuais deverão ser alterados. Além disso, a administração da OSC e seu contador precisarão seguir, no seu todo, as determinações do Conselho Federal de Contabilidade. O conhecimento dessa movimentação e a preparação da entidade para os novos tempos são de extrema importância, sob pena de, no curto prazo, haver a constatação de que a evolução da OSC ficou comprometida por falta de planejamento e miopia na visão do progresso do mercado.
A Lei nº 13.019 regulariza as parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público. Ela traz um conjunto significativo de novidades para a realização dessas parcerias. A nova legislação tem a vantagem de consolidar e homogeneizar várias atividades como: uso de Termo de Fomento e Termo de Colaboração; ter aplicação para todos os entes federativos (federal, estadual, municipal e empresas de economia mista); restringir o conceito de convênios apenas entre os entes públicos; chamamento público obrigatório; atuação em rede; aceitação de despesas de recursos humanos da própria OSC e despesas administrativas no limite de 15% do total do projeto; organização do Conselho Nacional de Fomento e Colaboração; capacitação e monitoramento; e a participação da sociedade civil.
A lei carrega, contudo, uma grande dificuldade de implantação, uma vez que, sendo nacional, todos os municípios e OSCs do Brasil estarão sujeitos aos mesmos procedimentos. Apesar de o início da sua vigência ter sido prorrogado para julho de 2015, seguramente esta questão trará desafios a serem superados pelo poder público e pelas OSCs, podendo, inclusive, limitar as parcerias até a total adaptação aos novos procedimentos.
Na prestação de contas sobre os recursos captados também há inovações:

  • A OSC tem 90 dias de prazo para a prestação de contas após a conclusão do projeto;
  • O órgão público responsável tem até 150 dias para a manifestação, após a entrega da prestação de contas;
  • Possibilidade de regras específicas de acordo com o plano de trabalho e para valores inferiores a R$ 600 mil;
  • Priorização do controle de resultados, embora considere também a análise das despesas e documentos suporte;
  • A decisão do órgão público poderá ser pela: aprovação; aprovação, com ressalvas; ou rejeição e instauração de tomada de contas especial.

A fixação clara de prazos é um aspecto importante para a finalização das parcerias. A priorização do resultado social é algo fundamental para a apuração do benefício. A possibilidade de regras específicas para valores menores deve facilitar a burocracia.
Apesar de as normas de contabilidade já serem obrigatórias para toda pessoa jurídica, inclusive as entidades sem fins lucrativos, a legislação específica do Terceiro Setor vem destacando esta obrigatoriedade explicitamente ao longo do tempo. A Lei nº 9.790/99, de 23 de março de 1999 — Lei das OSCIPs —, já veio com a obrigatoriedade de que a entidade, para ser qualificada como Organização da Sociedade Civil sem Fins Lucrativos (OSCIP), deve explicitar no seu estatuto a aderência às normas de contabilidade. Mais recentemente, a Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009 — Lei da Filantropia —, que dispõe sobre a certificação de entidades beneficentes de assistência social, também obrigou as entidades que têm ou pretendem ter o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS) a seguir as normas de contabilidade.
Agora, a Lei nº 13.019/14 prevê “a observância dos princípios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade; que se dê publicidade, por qualquer meio eficaz, no encerramento do exercício fiscal, ao relatório de atividades e demonstrações contábeis da entidade, incluídas as certidões negativas de débitos com a Previdência Social e com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), colocando-os à disposição para exame de qualquer cidadão”.
A OSC deverá, então, enfrentar o desafio de publicar suas demonstrações contábeis — cujas normas poucos conhecem o teor, visto que muitas têm dificuldades na preparação das demonstrações contábeis. O próprio legislador, aliás, mostra não conhecer as normas de contabilidade em detalhes, uma vez que o artigo 86, quando inclui o Artigo 15 B na Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, estabelece no item VI a Demonstração de Origens e Aplicação de Recursos como sendo uma das peças das demonstrações contábeis, enquanto que a Lei nº 11.638, de 28 de dezembro de 2007, substituiu essa demonstração pela Demonstração dos Fluxos de Caixa.
As obrigações relacionadas à contabilidade de uma OSC são muitas. Dentre elas, destacamos a Resolução nº 1.409, de 21 de setembro de 2012, do Conselho Federal de Contabilidade, que aprovou a ITG 2002, Entidade sem Finalidade de Lucros, com alguns itens que afetam diretamente o conteúdo da Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014: “As receitas decorrentes de doação, contribuição, convênio, parceria, auxílio e subvenção por meio de convênio, editais, contratos, termos de parceira e outros instrumentos, para aplicação específica, mediante constituição, ou não, de fundos, e as respectivas despesas devem ser registradas em contas próprias, inclusive as patrimoniais, segregadas das demais contas da entidade”.
Aqui cabe uma distinção fundamental da natureza de recursos em uma OSC: os de natureza restrita são recursos captados exclusivamente para aplicação em um ou mais projetos; os de a natureza irrestrita são aqueles captados ou recebidos sem um destino específico, sendo que seu gasto fica a critério da diretoria.
Na figura, notamos a diferença entre as duas naturezas de recursos. Ou seja, o recurso restrito (vinculado) transita pela contabilidade, mas não gera nenhum resultado econômico para a OSC. Funciona como se fosse uma responsabilidade da OSC (passivo) para a execução de um projeto. Portanto, o seu controle dentro da contabilidade deve ser totalmente separado dos demais recursos da OSC. O que gera resultado são os recursos irrestritos (não vinculados), que proporcionam o pagamento das despesas sem vínculos com os projetos.
Assim, o tratamento do recurso público, que é de natureza restrita ou vinculada, por força de legislação, deve ser totalmente segregado dos demais recursos. Isso deve ocorrer não só nas receitas e despesas, mas também no patrimônio — o que significa ter contas contábeis diferenciadas para os ativos, passivos, receitas e despesas resultantes da utilização dos recursos públicos.
Desta forma, é imprescindível que haja segregação de recursos por projetos e/ou investidores sociais que exigem prestação de contas específicas. Segundo as normas de contabilidade, “as demonstrações contábeis, que devem ser elaboradas pela entidade sem finalidade de lucros, são o Balanço Patrimonial, a Demonstração do Resultado do Período, a Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido, a Demonstração dos Fluxos de Caixa e as Notas Explicativas”.
Aqui, o aspecto mais importante é verificar o conjunto das demonstrações contábeis. Ou seja, quais são e como se denominam. Minha experiência prática: é muito comum ouvir dos gestores de entidades e de seus contadores que, por se tratar de uma entidade sem fins lucrativos, apenas o balanço e a demonstração do resultado são peças suficientes como resultado da contabilidade. Ledo engano: vemos que a norma de contabilidade exige o conjunto completo das demonstrações contábeis. Mais do que isso, requer o conhecimento de terminologias conhecidas nas demonstrações contábeis que, em geral, modificam-se para as entidades sem finalidade de lucro.
Com relação às notas explicativas, a norma contábil estabelece que devem ser divulgadas as subvenções recebidas pela entidade, a aplicação dos recursos e as responsabilidades decorrentes dessas subvenções. Estão também incluídos os recursos de aplicação restrita e suas responsabilidades decorrentes, bem como os recursos sujeitos à restrição ou vinculação por parte do doador.
Cabe ressaltar ainda que não existe obrigatoriedade de publicação das demonstrações contábeis das entidades sem fins lucrativos. Porém, segundo a nova lei, toda entidade que utilizar recursos públicos ficará sujeita a dar publicidade, em qualquer meio eficaz, das suas demonstrações contábeis, relatório de atividades e certidões negativas.
Diante da obrigatoriedade de atender às normas de contabilidade, o controle financeiro e contábil é fundamental para a gestão dos recursos públicos e para a prestação de contas nas OSCs. Dessa forma, algumas medidas devem ser adotadas para alcançar estes objetivos:
Prazos: apesar da prorrogação da vigência da lei, algumas medidas a serem adotadas pelas OSCs devem ser planejadas e implantadas logo no início de 2015. Mudanças na estrutura da contabilidade são feitas no início do ano, e não durante. As alterações estatutárias requerem uma assembleia extraordinária, que poderia ser feita no início de 2015.
Conscientização: esse é um fator que pode impedir a implantação desse processo e inviabilizar a OSC num futuro próximo. Se a contabilidade é obrigatória e suporte para controles dos recursos restritos, por que não fazermos dela um instrumento de gestão?
Visão sistêmica: é preciso pensar em um processo com o envolvimento de diversas áreas e pessoas na OSC. Considere que o recurso restrito deve ser controlado em todo o seu movimento dentro da entidade, portanto, todas as áreas envolvidas devem ter uma clara noção desse processo. Você já desenhou, mesmo que de forma simples, os processos na OSC em que atua?
Planejamento: qual é o papel que a contabilidade e o controle financeiro podem desempenhar na gestão da OSC? Quais são os projetos para o próximo ano, o volume de recursos necessário, a natureza desses recursos (restritos ou irrestritos), a necessidade de informações para prestação de contas?
Estruturação: os recursos restritos devem ser controlados separadamente, tanto nas receitas e despesas quanto nos ativos e passivos. Portanto, o plano de contas precisa prever essa segregação. Além disso, cada projeto deve ser um centro de resultados, controlando, especificamente, as entradas e saídas daquele recurso restrito.
Acompanhamento: deve haver responsabilidades, prazos, cobranças e reuniões periódicas entre os envolvidos, o que chamo de Governança Interna, no nível operacional. Além disso, são esses resultados avaliados internamente que vão alimentar a Governança Estatutária da OSC para tomada de decisões estratégicas.

fluxo contabil dos recursos

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