Avanços por decreto

Após cinco anos de espera, Decreto regulamenta legislação que estabelece as regras para a obtenção do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, documento essencial para a imunidade tributária das organizações sociais

Assinado pela Presidência da República em 23 de maio de 2014, o Decreto nº 8.242, que regulamenta a Lei nº 12.101/2009 (Lei da Filantropia) – alterada pela Lei nº 12.868/2013 –, que trata do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS), trouxe diversos avanços para o Terceiro Setor, embora ainda necessite de alguns ajustes.
Positivamente, o texto põe os “pingos nos is” em relação a aspectos que sempre geraram controvérsias entre os profissionais de organizações sociais das áreas da saúde, educação e assistência social. O Decreto trata desde a renovação da validade do certificado e a remuneração dos gestores até a apresentação de balanços contábeis e o registro nos Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS).
“A regulamentação é uma conquista e seu objetivo é melhorar a análise dos processos de concessão e renovação das certificações, além de reforçar a importância das entidades para a rede socioassistencial. O Decreto vai agilizar a concessão da certificação”, avalia Denise Colin, secretária nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Nesta mesma linha de pensamento, o advogado Antônio Jacinto Caleiro Palma, sócio do escritório Palma e Alonso Sociedade de Advogados, entende que as entidades sérias e organizadas do Brasil – a maioria – receberam a regulamentação da Lei nº 12.868/2013 de maneira positiva.
“Sem dúvidas, isso confere a elas maior credibilidade, sendo que as chamadas ‘pilantrópicas’ – a minoria – tenderão a desaparecer. Além de fixar normas e requisitos para o funcionamento das entidades e a obtenção do certificado para fazerem jus à ‘isenção’, o Decreto disciplinou a forma de fiscalização pela Receita Federal do Brasil, para coibir desvios de recursos públicos”, argumenta o especialista, que também é presidente da Comissão de Estudos de Terceiro Setor do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP).
Agora, a validade do certificado vai até a data de seu vencimento. Anteriormente, a ONG precisava protocolar a renovação seis meses antes da data-limite de seu vencimento. Também aumentou o número de documentos que devem ser anexados ao requerimento de concessão ou de renovação do certificado.
Além dos documentos já previstos no antigo Decreto nº 7.237/2010, as entidades deverão juntar ao pedido as demonstrações do balanço patrimonial e das mutações do patrimônio líquido; as demonstrações dos fluxos de caixa; e do resultado do exercício e notas explicativas, com receitas e despesas segregadas por área de atuação da entidade.
Outra novidade é que as entidades com receita bruta anual superior a R$ 3,6 milhões deverão ainda submeter sua escrituração contábil e financeira à auditoria independente. Antes, somente as organizações sociais que atuavam em mais de uma área deveriam atender a esta exigência.
“As entidades que atuam exclusivamente na área de assistência social e aquelas que prestam serviços socioassistenciais, sem exigência de contraprestação dos usuários, com o objetivo de habilitação e reabilitação da pessoa com deficiência e de promoção da sua inclusão à vida comunitária, estão dispensadas da apresentação dos documentos citados”, destaca o memorando enviado pelo escritório Mattos Filho, Veiga Filho, Marrey Jr e Quiroga Advogados aos seus clientes.
O documento lembra ainda que, “de acordo com o Decreto nº 8.242/2014, os requerimentos de renovação ou concessão deverão ser realizados por meio da Internet. No entanto, até que os ministérios implementem os seus sistemas, permanecem sendo aceitos os protocolos encaminhados via postal.”
O Decreto nº 8.242/2014 manteve a validade de três anos para as certificações concedidas a partir da publicação da Lei nº 12.868/2013 e estabeleceu prazo diferenciado de cinco anos para as certificações das entidades cuja receita bruta anual – incluídas as doações e contribuições – seja igual ou inferior a R$ 1 milhão. Além disso, reafirmou a validade de cinco anos para as certificações referentes aos pedidos de renovação protocolados entre 30 de novembro de 2009 e 31 de dezembro de 2011, segundo já havia determinado a Lei nº 12.868/2013.
Entretanto, “as entidades que se beneficiarem dessa previsão devem realizar o protocolo nos 360 dias que antecedem o termo final de validade do certificado”, lembra o memorando do escritório. A Lei nº 12.868 trouxe novidades nos requisitos para a concessão ou renovação do certificado, em especial aos limites mínimos de gratuidade e de oferta dos serviços aos sistemas públicos de saúde e de assistência social.‌
Saúde
Nesta área, a Lei também trouxe mudanças, passando a admitir, no cálculo do atendimento ao SUS, a participação da instituição em programas e estratégias prioritárias definidas pelo Ministério da Saúde, que passou a ficar encarregado de regulamentar essa participação e calcular quanto isso pesará em seu orçamento.
“A Lei nº 12.101 permitiu que instituições de saúde de reconhecida excelência trabalhassem em projetos de apoio de desenvolvimento institucional do SUS, em substituição ao atendimento ao SUS. Isto foi um benefício trazido pela legislação, pois admitiu que as instituições de saúde de excelência transferissem para o setor público parte do avanço que conseguem desenvolver com a força da iniciativa privada”, explica a advogada Priscila Pasqualin Afonso de Souza, sócia do escritório PLKC – Pompeu, Longo, Kignel e Cipullo Advogados.
Responsável por atuar nas áreas de filantropia, Terceiro Setor e responsabilidade socioambiental, a advogada argumenta que o Decreto passou a exigir a avaliação do SUS e do Ministério da Saúde dos resultados desses projetos. “Se essa avaliação for bem feita, com seriedade e profundidade, ela pode representar um avanço na área da saúde. Todavia, se não for bem feita, pode acabar virando um retrocesso ao objetivo primário da Lei nº 12.101, de melhoria do sistema público de saúde.”
De acordo com Priscila Pasqualin, que também é diretora jurídica e social do Instituto de Reciclagem do Adolescente (Reciclar) e uma das elaboradoras do Projeto de Lei de isenção de IPTU para entidades culturais sem fins lucrativos, a legislação passou também a permitir que os 60% de atendimento ao SUS sejam apurados por uma média anual durante o período da certificação, ao invés de exigir 60% ao ano.
“O Decreto, por sua vez, determinou que o mínimo de atendimento anual ao SUS deve ser de 50%. Já para os projetos de apoio ao desenvolvimento do SUS, o Decreto aumentou para 70% do valor usufruído anualmente com o benefício fiscal como valor mínimo anual para esses projetos”, frisa.
EducaçÃo
Segundo o memorando produzido pelo escritório Mattos Filho, Veiga Filho, Marrey Jr e Quiroga Advogados, “o Decreto também estabeleceu que o plano de atendimento, um dos documentos exigidos para a certificação das entidades de educação, deve abranger o número total de bolsas de estudos, eventuais benefícios complementares e projetos e atividades para a garantia da educação básica em tempo integral.”
“Uma das inovações promovidas pela Lei nº 12.868/2013 foi à possibilidade das entidades firmarem Termo de Ajuste de Gratuidade quando não ofertarem o número de bolsas necessário. O Decreto nº 8.242/2014 reiterou algumas das disposições da lei sobre o assunto, prevendo, por exemplo, que bolsas de pós-graduação stricto sensu podem ser contabilizadas para fins do atendimento do percentual de acréscimo decorrente do Termo de Ajuste.”
Entretanto, pondera o documento, “o Decreto nº 8.242/2014 se omitiu em relação a algumas matérias previstas na Lei nº 12.101/2009 e que ainda precisavam de regulamentação. A norma não tratou da concessão de bolsas parciais de 50%, nem dos benefícios complementares, que podem ser usados para complementar o número mínimo exigido de bolsas de estudos. Deixou também de se manifestar sobre a questão dos alunos inadimplentes por período superior a 90 dias, cujas matrículas tenham sido recusadas no período letivo imediatamente subsequente ao inadimplemento, necessária também para o cálculo da gratuidade das bolsas.”
Por outro lado, a proporção das bolsas de estudo concedidas, que era de um bolsista para cada nove pagantes, passou para cada cinco pagantes. A alteração não somente beneficiará a quem não tem recursos suficientes, mas deixou claro quais benefícios complementares que a instituição de educação pode oferecer ao aluno para cumprir parte dessa meta de gratuidade – entre os quais, transporte, uniforme, material, moradia, alimentação.
“Além disso, as bolsas concedidas a deficientes ou a alunos em período integral passaram a ter um peso diferente no cálculo da proporção das bolsas concedidas”, ressalta a advogada Priscila.
Ela lembra ainda que não há nada na legislação atual, nem mesmo no Decreto, que reconheça como instituição de educação aquelas instituições que se dedicam à melhoria do ensino público, à formação de professores ou que ofereçam cursos não regulamentados pelo Ministério da Educação, voltados para a inserção e qualificação para o trabalho.
Deixadas de fora pela legislação, essas instituições – entre as quais algumas do setor de saúde – não podem dar entrada no pedido do CEBAS, perdendo o benefício de isenção de contribuições para a seguridade social. “Estas últimas poderiam ser classificadas como atividades de assistência social, mas, para isso, devem ser 100% gratuitas. Há muito que avançar ainda nesta seara”, entende.
De acordo com a advogada, houve alteração também na proporção de bolsas voltadas para as instituições de educação superior, com critérios mais rigorosos e restritivos para as instituições que não aderiram ao Programa Universidade para Todos (Prouni). “Na área de educação as novas regras serão utilizadas na análise dos pedidos protocolados a partir de 1º de janeiro de 2016, podendo ser aplicável anteriormente se os novos critérios forem mais benéficos para as instituições”, explica.
Remuneração
O Decreto nº 8.242/2014 ajustou outra questão essencial para o Terceiro Setor – a remuneração dos gestores estatutários das organizações sociais. Embora abra brecha para este tipo de pagamento, a legislação bate de frente com normas regionais. Em São Paulo, por exemplo, é vedado aos administradores receber salário.
“A Constituição Federal e o Código Tributário Nacional proibiam o pagamento de remuneração, vantagens ou benefícios para dirigentes estatutários, conselheiros, instituidores ou benfeitores de entidades sem fins lucrativos”, frisa o advogado Antônio Jacinto Caleiro Palma.
O especialista pondera que agora o artigo 46 do Decreto permite remunerar os dirigentes não estatutários que tenham vinculo empregatício, e também os dirigentes estatutários, desde que recebam remuneração inferior, em seu valor bruto, a 70% do limite estabelecido para a remuneração de servidores do Poder Executivo Federal.
“Da mesma forma, não há impedimento que se pague remuneração de dirigente estatutário ou diretor que, cumulativamente, tenha vínculo estatutário e empregatício, exceto se houver incompatibilidade de jornadas de trabalho”, diferencia.
O advogado reforça o conceito de que não pode uma lei ordinária ou um decreto alterar (ou infringir) quaisquer dispositivos legais constantes da Constituição Federal e das Leis Complementares, para reduzir ou excluir a imunidade tributária (impostos e contribuições sociais) que as entidades sem fins lucrativos possuem. “Enfim, se as entidades tiverem de pagar tributos e não conseguir o CEBAS, com certeza a grande maioria deixará de funcionar e prestar os relevantes serviços ao país.”
De acordo com Priscila Pasqualin, a nova Lei não alterou a remuneração dos dirigentes apenas para as instituições imunes das contribuições previdenciárias. Ela também modificou a legislação do Imposto de Renda aplicável para as instituições de educação e assistência social e para as organizações sem fins lucrativos em geral.
Tributação
A advogada afirma que até esta lei, para fins de imunidade ou isenção do Imposto de Renda, a remuneração de dirigentes era permitida apenas para as instituições que tinham a qualificação de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e Organização Social (OS), as quais não poderiam obter o CEBAS.
Segundo ela, a legislação tributária aplicável às instituições sem fins lucrativos é bastante esparsa e fragmentada, e ainda utiliza de expressões diversas para situações semelhantes, o que faz com que restem ainda algumas discussões que a nova lei não resolveu. Entretanto, argumenta, a nova legislação acabou com muito da insegurança jurídica que havia na questão da remuneração dos dirigentes.
“Hoje, as instituições de educação e assistência social que têm o CEBAS podem remunerar seus dirigentes e usufruir da imunidade do Imposto de Renda, da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), da quota patronal da contribuição previdenciária e da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social, (Cofins). As instituições de educação e assistência social que não tenham o CEBAS também podem remunerar seus dirigentes e, ainda, usufruir da imunidade do Imposto de Renda. Resta a discussão quanto a esse efeito para os outros tributos”, lembra a advogada Priscila Pasqualin
“A discussão agora é se permanece a isenção da Cofins, da CSLL e o PIS especial sobre a folha de salários para as instituições que não têm o CEBAS, sejam ou não de educação e assistência social. A discussão se estende também para a isenção do Imposto de Renda para as instituições sem fins lucrativos em geral que não tenham CEBAS, nem qualificação de OSCIP ou OS”, entende.
O Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu que a imunidade ao PIS de 1% sobre a folha é direito das instituições de assistência social portadoras do CEBAS, incluindo a de educação, saúde. “Delas se exige que atendam às normas do Código Tributário Nacional para gozo da imunidade: não distribuir lucros ou parcela do patrimônio; aplicar os seus recursos no objetivo social estatutário, no Brasil; e manter a contabilidade rigorosamente em ordem e de lei ordinária que regulamente essa imunidade”, argumenta o advogado Ricardo Pasqualin, sócio sênior do escritório PLKC Advogados.
O especialista afirma que esta decisão sem dúvida abordou questões que há tempos estavam pendentes de análise e decisão no Judiciário. “Ela vem trazer um pouco mais de segurança jurídica para as instituições que aqui tratamos, as quais prestam serviços tão relevantes à nossa população. A partir dessa decisão do STF, as instituições que possuam o CEBAS têm o direito de não pagar o PIS de 1% sobre a folha de salários. Elas também têm o direito de pedir a restituição do que tenha sido pago no passado”, pondera.
Conselhos municipais
Problema complexo a ser resolvido são os conflitos envolvendo os parâmetros para a inscrição das organizações sociais nos conselhos municipais, procedimento fundamental para a certificação como Entidade Beneficente de Assistência Social, item imprescindível para a conquista do CEBAS.
Para conseguir o CEBAS, as organizações sociais terão de ser registradas nos Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS) no município onde está a sua sede. “Em principio foi boa medida, pois o município tem condições melhores de acompanhar de perto as atividades de uma entidade. Porém, o problema é que alguns municípios – quase sempre os pequenos – são inoperantes, e isso poderá atrasar a obtenção do CEBAS”, argumenta Palma.
As transformações trazidas pelo Decreto nº 8.242/2014 certamente serão implementadas gradualmente, e os ajustes virão com o tempo, inclusive com o surgimento de debates pertinentes. Entretanto, muitas barreiras surgirão neste caminho, como a atuação morosa e insuficiente de diversos conselhos municipais Brasil afora, que infelizmente ainda tornam o andamento para a obtenção do CEBAS uma verdadeira odisseia.