Programas de geração de renda da entidade social e o INSS

Por: Marcos Biasioli
01 Julho 2007 - 00h00

Há 700 anos se comenta acerca da lenda ou história de Robin Hood, tido como o Príncipe dos Ladrões. Ele teria vivido nas florestas de Sherwood, na Inglaterra, e tinha habilidade com arco e flecha para roubar dos ricos e entregar aos pobres, prática esta que até lhe conferiu o mito de herói inglês.
Os programas de geração de renda promovidos pelas entidades sociais têm sido recepcionados por alguns integrantes do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) como ação de Robin Hood. Na concepção deles, as instituições que são contempladas pelo benefício da isenção tributária saqueiam os cofres do erário para ofertar bens e serviços a custos infinitamente inferiores ao de mercado, visando engordar o orçamento para traduzi-lo aos pobres que assistem. Assim, a diferença entre o lendário inglês e elas estaria apenas no uso do arco e flecha.

Análise
O argumento legal utilizado pela administração pública para refutar os programas de geração de rendas que envolvem serviços está esculpido no parecer nº 3.272/04, exarado pela Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social, que traz em sua ementa:

“Isenção das contribuições para a Seguridade Social. Art. 55 da lei nº 8.212/91. Cessão de mão-de-obra. 1) Somente poderão realizar cessão de mão-de-obra, sem perder a isenção prevista no art. 55 da lei nº 8.212/91, as entidades que atendam a dois critérios, a saber: caráter acidental da cessão onerosa de mão-de-obra em face das atividades desenvolvidas pela entidade beneficente; e mínima representatividade quantitativa de empregados cedidos em relação ao número de empregados da entidade beneficente.
2) As entidades que fazem cessão de mão-de-obra sem atentar para um destes dois critérios, na forma descrita no corpo do presente parecer, violam a exigência do inciso III do art. 55 da lei nº 8.212/91 e não fazem jus à correspondente isenção.”

Em outras palavras, a Consultoria Jurídica veda que a entidade social institua como programa de geração de renda atividades relacionadas com a venda de serviços, que naturalmente envolve a cessão de mão de obra, como, por exemplo, serviços de vigilância, limpeza, segurança, entre outros.
O curioso disto tudo é que, ao analisar o teor do parecer, flagra-se de pronto que ele impõe uma limitação ao acesso à imunidade tributária – tratada como isenção de modo equivocado pelo legislador constitucional, segundo o Supremo Tribunal Federal (STF) –, que nem o Código Tributário Nacional (art. 9º e 14) que a regula possui. De igual sorte, nada se encontra na Lei de Custeio da Previdência Social (lei nº 8.212/91) e tampouco se identifica qualquer limitação no Regulamento da Previdência, decreto nº 3.048/99.
Mergulhando na essência do malsinado parecer, se vislumbra que ele elenca como violação ao art. 55, III, da lei nº 8.212/91, como se viu acima, a cessão de maneira continuada e com alta representatividade frente ao volume de empregados da instituição alocado para a atividade principal, que é a assistência social. Quanto à tônica da representatividade, ela pode até persuadir, pois admitir ao contrário, estar-se-á oportunizando uma elisão fiscal, já que a atividade-fim será aquela apelidada de atividade-meio.
Contudo, não há como se referendar que a atividade-meio tem de ser sazonal ou acidental, ainda que esteja relacionada com a venda de serviços, como enfoca o parecer, uma vez que, se assim for, todas as entidades sociais estão vedadas de instituir programas de geração de renda de modo perene.

Entendimentos
O STF já se pronunciou sobre o assunto, julgando em caso similar a legalidade da implantação de tais programas. A seguir, trecho do voto do Ministro Celso de Mello, exarado nos autos do recurso extraordinário n° 210.251-2:

“É certo que a instituição de assistência social pode prestar outros serviços destinados a subsidiar-lhe, financeiramente, a ação assistencial...”

Em igual sintonia, votou os demais ministros por advento do julgamento daquele recurso. Segue trecho do voto do Ministro Marco Aurélio:

“Não posso assentar que, havendo a comercialização de certo produto, sendo o objetivo maior a manutenção da própria entidade, ocorra o afastamento da imunidade.”

Observa-se que não só os Tribunais, mas em especial a própria lei que regula a emissão do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Ceas), decreto nº 2.536/98, traz a lume de maneira subliminar, no bojo do inciso VI, que a instituição pode promover venda de serviços para compor suas rendas. Igual tratamento se encontra na resolução do CNAS nº 177/2000, III, letra “a”, que prevê igual possibilidade. E mais, não há qualquer limitação, nem quantitativa e tampouco qualitativa, quanto à natureza da venda, o que implica concluir ser possível a promoção de programas de geração de renda, inclusive de serviços, para corroborar com as atividades-fins.
Outro enfoque jurídico que merece ser enaltecido é que, não obstante a vinculação da administração pública quanto ao enfadonho parecer, ele não é lei, não tendo como jamais contrariá-la. Ele nasceu no mundo jurídico apenas para interpretá-la e, ante o princípio da hierarquia das normas, conclui-se que neste particular ele é, salvo melhor juízo, totalmente nulo para o mundo jurídico, pois não possui o poder de proibir aquilo que a lei permite.

Enfim, defendemos que as instituições sociais não se tornem Robin Hood, roubando para servir, mas invocamos que elas não só podem como devem produzir riquezas para traduzi-las àqueles que não possuem sequer os mínimos para sobreviver, alforriando o Estado da obrigação de sustentá-la.
O curioso disto tudo é que, ao analisar o teor do parecer, flagra-se de pronto que ele impõe uma limitação ao acesso à imunidade tributária que nem o Código Tributário Nacional que a regula possui

Todavia, que seus programas de geração de rendas possuam no âmago propósitos sociais e não de interesses pessoais, pois afinal, como sempre digo, “dois pobres não se sustentam”.


Marcos Biasioli. Advogado em São Paulo, mestrado em Direito – PUC/SP, pós-graduado em Direito Empresarial – The European University, administrador de empresas pela Universidade Mackenzie, professor do curso de pós-graduação de gestão do Terceiro Setor na Universidade Federal do Espírito Santo, membro do conselho científico da Comissão de Direito do Terceiro Setor da OAB/SP e do conselho editorial da Revista Filantropia.
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