Formado por diversas leis, decretos e portarias, o chamado marco regulatório das organizações da sociedade civil é o caminho para tornar o Terceiro Setor forte e coeso e mais blindado contra a possibilidade de fraudes
Divisora de águas para milhões de pessoas, organizações sociais e órgãos governamentais de todo o Brasil, a Lei nº 13.019/2014, de 31 de julho, é, ao contrário do que muitos pensam, parte integrante — e não o todo — de um marco regulatório que vem sendo instituído gradualmente nos últimos anos. A recente legislação situa-se no âmbito da contratualização entre o poder público e as organizações da sociedade civil.
Diversos outros mecanismos têm surgido para ajustar o Terceiro Setor à realidade brasileira, como a Lei nº 12.868, de 16 de outubro de 2013, e o Decreto nº 6.170/2007, que instituiu o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV), cujas regras foram posteriormente detalhadas pela Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008.
Enquanto a primeira alterou dispositivos do processo de concessão e manutenção da Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social na Área de Educação (CEBAS), o segundo, criado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, tem como uma das finalidades facilitar as apresentações de projetos aos programas ofertados pelo Governo Federal. Ambos já foram aperfeiçoados pelos Decretos nº 6.329/2007, nº 6.428/2008, nº 6.497/2008 e nº 6.619/2008, e pelas Portarias nº 165/2008 e nº 342/2008.
“A inconstância peculiar do Terceiro Setor sempre se deveu ao equivocado modelo adotado pelo país, no qual uma parte das normas é utilizada por analogia, enquanto a outra é adaptada às necessidades das instituições. Por vezes, essa relação não permite que a sociedade conheça o verdadeiro perfil da atuação das entidades, também devido à absurda quantidade de normas esparsas”, argumenta a advogada Ana Carolina Carrenho, coordenadora da Comissão de Terceiro Setor da 102ª Subseção da OAB-SP e conselheira estadual de assistência social.
Segundo ela, as mudanças têm se apresentado de acordo com os interesses das políticas de governo existentes num dado momento, e não conforme as demandas da própria sociedade em especial nas três áreas fundamentais — educação, saúde e assistência social.
Em vigor a partir de 1º de novembro, a Lei nº 13.019/2014 trará maior estabilidade ao Terceiro Setor, pois criará uma nova sistemática em substituição aos convênios e termos de parceria utilizados até então. As relações entre governos e organizações não governamentais (ONGs) serão reforçadas, diminuindo a possibilidade de desvios de verbas ou aplicação de recursos públicos sem a devida justificativa. Com a nova legislação, as entidades só poderão participar de processos seletivos, isto é, chamadas públicas, para a inscrição de projetos para seleção, desde que cumpram todas as regras determinadas.
A assessora especial da Secretaria-Geral da Presidência da República, Laís de Figueirêdo Lopes, afirma que um dos desafios da regulamentação é definir processos de prestação de contas simplificados para parcerias que envolvam menores volumes de recursos públicos. Isso porque, atualmente, apenas uma minoria das cerca de 300 mil organizações sociais brasileiras possui convênios ou termos de parceria para financiamento de suas atividades. A grande maioria recebe recursos de empresas e de pessoas físicas por meio das mais diversas ferramentas.
“Parcerias com maior volume de recursos têm que ser olhadas de maneira mais rígida, pois os contratos com valores abaixo de R$ 600 mil representam 80% das parcerias, mas apenas 20% do dinheiro disponível para parcerias com organizações da sociedade civil”, ressalta.
No caso específico da nova Lei da Filantropia, que tem sido alterada e regulamentada desde a sua promulgação, em 2009, em torno de 8 mil organizações beneficentes nas áreas de educação (Ministério da Educação — MEC), saúde (Ministério da Saúde — MS) e assistência social (Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome — MDS) vêm sofrendo com grandes dificuldades para lidar com as mudanças trazidas pela legislação.
“Enquanto a Lei nº 12.101/2009 foi alterada pela Lei nº 12.868/2013, o Decreto nº 7.237/2010 foi revogado pelo Decreto nº 8.242/2014. Neste ínterim os processos de certificação das entidades de saúde, educação e assistência social caminharam com a mesma morosidade e burocracia de antes de 2009”, lamenta a advogada Ana Carolina Carrenho.
Segundo ela, não se deve negar a previsão legal de processamento virtual para certificação, ou até, no futuro, envio de documentos por via digital. “O fato de os sistemas não funcionarem plenamente, deixa de se relacionar entre os três ministérios. Além disso, o acompanhamento dos processos é feito por meio de informações insuficientes disponibilizadas pelos sites das pastas ministeriais, não evitando os deslocamentos a Brasília, como se pensava inicialmente para exame dos processos”, argumenta.
Em relação a essa legislação, houve significativas alterações no que diz respeito a eventuais débitos tributários em função de indeferimentos ou deferimentos intempestivos de processos antes da entrada em vigor da Lei nº 12.101/2009, com a validade de protocolos dos processos no ínterim de novembro de 2009 a novembro de 2011. Para a advogada, uma grande alteração é a previsão legal da possibilidade de remuneração de dirigentes sem que recaia em perda de benefícios fiscais.
“Neste ponto, a lei contemplou medida já introduzida no nosso ordenamento jurídico através da Lei nº 9.790/1999, e promoveu uma alteração na Lei nº 9.532/1997, inviabilizando o trabalho das entidades certificadas com o sistema CEBAS o caminho de profissionalização e competitividade para manter talentos em seus quadros”, entende Ana Carolina.
Segundo análise realizada pela consultoria tributária Barbosa, Müssnich & Aragão (BM&A), “com as alterações, as instituições de educação e assistência social têm a faculdade de remunerar seus dirigentes estatutários ou diretores não estatutários com vínculo empregatício, observadas certas limitações. Para os diretores não estatutários que tenham vínculo empregatício com a instituição, não há limitação individual quanto ao valor da remuneração a ser paga. No caso dos dirigentes estatutários, no entanto, há um limite individual, que é o equivalente a 70% do valor máximo da remuneração de servidores do Poder Executivo Federal. Além disso, a soma das remunerações de todos os dirigentes estatutários deve corresponder no máximo a cinco vezes o limite individual”.
Ainda de acordo com a consultoria, “a Lei nº 12.868/2013 estabelece, ainda, que o dirigente estatutário ou diretor não estatutário poderá ser remunerado em virtude de outras atividades desenvolvidas em prol da instituição, desde que os cargos não sejam incompatíveis em virtude da jornada de trabalho. Há vedação à remuneração de dirigentes que tenham parentesco até o terceiro grau, inclusive a fim, com instituidores, sócios, diretores, conselheiros, benfeitores ou equivalentes da instituição. Além disso, a Lei nº 12.868 alterou a Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009, que dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social e que regula os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social”.
Outro ponto importante na Lei nº 12.868/2013, de acordo com a advogada, é que ficou mais clara a caracterização das entidades que atuam com habilitação e reabilitação de pessoas com deficiência; das que realizam programas de socioaprendizagem; e daquelas que promovem serviço de acolhimento institucional de pacientes em tratamento de doenças graves em outras localidades, bem como de seus acompanhantes.
No que tange à certificação no âmbito da assistência social, as organizações devem observar, além desse regramento, as resoluções do conselho nacional e dos conselhos municipais, atinentes a tal política. Também existem medidas paliativas para o cumprimento das metas no âmbito da educação, por meio do Termo de Ajuste de Gratuidade, alteração nas regras de concessão de uma bolsa integral para cada cinco alunos pagantes, a inclusão de cursos de pós-graduação e outros critérios não menos importantes, mas ainda mais específicos no âmbito da educação. No âmbito da saúde há a inclusão clara das entidades que atuam na promoção e atenção à saúde e metas vinculadas somente ao termo firmado com o gestor do Sistema Único de Saúde (SUS), e não mais como meta para a certificação.
“Para tanto, foi necessário revogar o Decreto nº 7.237/2010, que regulamentava a Lei nº 12.101/2009, passando a vigorar neste ano o Decreto nº 8.242 com a implementação de mais documentos para pedido de certificação além daqueles anteriormente previstos, a validade dos certificados de três anos e, em alguns casos específicos, a validade será de cinco anos”, argumenta a coordenadora da Comissão de Terceiro Setor da 102º Subseção da OAB-SP.
De acordo com ela, no Decreto há taxativamente o fim da possibilidade de as organizações sociais firmarem parcerias com outras entidades privadas para a realização de ações necessárias à concessão da certificação, o que contraria o fortalecimento da atuação em rede existente entre as organizações.
O objetivo das novas regras é reduzir o volume de desvios de recursos públicos na relação entre o governo e as organizações da sociedade civil. Atualmente, em torno de 3% dos contratos apresentam problemas, percentual considerado “normal”, mas as exceções acabam generalizando a má impressão sobre as parcerias e os repasses.
A advogada complementa o raciocínio ao argumentar que a “Lei nº 13.019/2014 é parte de uma primeira etapa de regulamentação das organizações do Terceiro Setor, possuindo um aspecto mais geral do que as demais normativas até então existentes, desobrigando, pelo menos por ora, qualquer título ou certificação prévio para firmar o Termo de Fomento ou Colaboração”.
Esta legislação, publicada em 23 de maio, estabelece algumas inovações, mas não institui alterações substanciais na dinâmica de certificação das entidades, repetindo muitas das disposições presentes nas Leis nº 12.101/2009 e nº 12.868/2013.
Segundo memorando produzido pelo escritório Mattos Filho, Veiga Filho, Marrey Jr e Quiroga Advogados, diversas foram as modificações relacionadas ao processo de certificação das organizações sociais.
“No requerimento de concessão ou de renovação do certificado será necessário apresentar novos documentos, além daqueles previstos no antigo Decreto nº 7.237/2010. Agora, as entidades deverão juntar ao pedido as seguintes demonstrações contábeis e financeiras: (i) balanço patrimonial, (ii) demonstrações das mutações o patrimônio líquido, (iii) demonstrações dos fluxos de caixa, (iv) demonstrações do resultado do exercício e notas explicativas, com receitas e despesas segregadas por área de atuação da entidade”.
“As entidades cuja receita bruta anual for superior a R$ 3,6 milhões deverão ainda submeter sua escrituração contábil e financeira à auditoria independente. Na antiga regulamentação, apenas entidades que atuavam em mais de uma área deveriam atender a esta exigência”.
“Vale dizer que as entidades que atuam exclusivamente na área de assistência social e aquelas que prestam serviços socioassistenciais, sem exigência de contraprestação dos usuários, com o objetivo de habilitação e reabilitação da pessoa com deficiência e de promoção da sua inclusão à vida comunitária, estão dispensadas da apresentação dos documentos citados”.
“Ademais, de acordo com o Decreto nº 8.242/2014, os requerimentos de renovação ou concessão deverão ser realizados por meio da Internet. No entanto, até que os ministérios implementem os seus sistemas, permanecem sendo aceitos os protocolos encaminhados via postal”.
“Como já previsto pelo Decreto anterior, os ministérios podem solicitar a complementação da documentação, a qual deve ser apresentada pela entidade no prazo de 30 dias. Nesta situação, o Decreto nº 8.242/2014 estabeleceu que é possível a prorrogação do prazo para apresentação da documentação por uma única vez, tendo a entidade outros 30 dias para atender a solicitação”.
“No tocante à validade das certificações, o Decreto manteve a validade de 3 anos para as certificações concedidas a partir da publicação da Lei nº 12.868/2013 e estabeleceu prazo diferenciado de 5 anos para as certificações das entidades cuja receita bruta anual (incluídas as doações e contribuições) seja igual ou inferior a R$ 1 milhão)”.
“O Decreto nº 8.242/2014 também reafirmou a validade de 5 anos para as certificações referentes aos pedidos de renovação protocolados entre 30 de novembro de 2009 e 31 de dezembro de 2011, segundo já havia determinado a Lei nº 12.868/2013. As entidades que se beneficiarem dessa previsão devem realizar o protocolo nos 360 dias que antecedem o termo final de validade do certificado. Caso façam a solicitação antes desse período, receberão comunicações dos ministérios certificadores para apresentarem um novo requerimento instruído com documentos atualizados”.
Essa legislação trouxe ainda, em seu bojo, outras importantes alterações. De acordo com o documento divulgado pelo escritório Mattos Filho, Veiga Filho, Marrey Jr e Quiroga Advogados, a legislação impõe “o fim da possibilidade das entidades firmarem parcerias entre entidades privadas, sem fins lucrativos, para realização de atividades necessárias à concessão da certificação”.
“Além disso, para as entidades que atuam em mais de uma área, a análise do critério de preponderância ficou mais clara. A partir do decreto, para fins de determinação da área preponderante, deve-se considerar a área na qual a entidade realiza a maior parte de suas despesas. A atividade econômica principal presente no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) precisa refletir essa realidade e corresponder ao principal objeto de atuação da entidade”.
“A nova regulamentação instituiu a Câmara Intersetorial de Coordenação Administrativa da Certificação. Este órgão será formado por representantes dos Ministérios da Saúde, da Educação e do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. A Câmara tem como competências deliberar sobre entendimentos técnicos e encaminhamentos administrativos; forma de divulgação de informações sobre a certificação e padronização de procedimentos”.
A Lei nº 13.019/2014 abre ainda espaço para o incremento das ações provenientes da chamada advocacia pública. Em artigo publicado na revista eletrônica Consultor Jurídico, a procuradora do Estado de São Paulo Márcia Maria Barreta Fernandes Semer analisa o tema.
Mestre em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FADUSP), presidente do Conselho Consultivo da Associação Nacional dos Procuradores e integrante da Comissão de Controle Social dos Gastos Públicos da OAB-SP, a especialista reforça que “a Lei nº 13.019/2014 constitui-se em mais um dos importantes diplomas legais editados nos últimos anos para combate à corrupção que se opera dentro e no entorno do Estado; os outros dois são a Lei de Acesso à Informação Pública (2011) e a Lei Anticorrupção (2013)”.
Escreve ainda que “Ao (i) limitar a figura dos convênios às relações entre entes federados, (ii) instituir os novos Termo de Colaboração (para as parcerias propostas pela Administração) e Termo de Fomento (para as parcerias de iniciativa das entidades da sociedade civil) como instrumentos de formalização das parcerias, (iii) impor o Chamamento Público prévio para escolha da entidade parceira, (iv) exigir experiência, capacidade técnica, operacional e tempo de existência da entidade que postula a parceria, (v) dispensar a contrapartida financeira como requisito para celebração de parceria, (vi) além de determinar a publicação anual dos valores orçamentários destinados às parcerias entre Estado e entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, a legislação em comento inaugura um capítulo promissor, porquanto mais transparente e democrático, na história, tão comprometida, das parcerias no Brasil”.
“O reconhecimento das entidades civis sem fins lucrativos como parceiras legítimas para o desenvolvimento de políticas públicas país afora é aspecto central dessa legislação. O resgate da credibilidade da sociedade na importância ou seriedade desse tipo de parceria é fruto que dela tende a advir, mercê exatamente (i) da fixação de requisitos objetivos para a celebração das parcerias e (ii) da introdução de outras disposições nitidamente moralizadoras, como a que confere atribuições materialmente saneadoras à advocacia pública”.
Para Maria Barreta Fernandes Semer, “o Marco Regulatório da Sociedade Civil, em seu artigo 35, impõe como requisito indispensável para a celebração e formalização do Termo de Colaboração ou do Termo de Fomento, a emissão de parecer jurídico do órgão de assessoria ou consultoria jurídica da administração pública acerca da possibilidade de celebração da parceria, com observância desta lei e da legislação específica (inciso VI)”.
A educadora Vera Masagão, diretora-executiva da Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG), que participou ativamente pela aprovação do marco, espera que o governo esteja se equipando para atender às novas medidas. “De nada vai adiantar as ONGs fazerem tudo segundo as normas, e, quando os projetos a serem financiados chegarem até o governo, não ter gente suficiente e capacitada para receber e avaliar”, arremata.
www.abong.org.br • www.bmalaw.com.br • www.convenios.gov.br • dados.gov.br/dataset/siconv • www.mattosfilho.com.br
