Sobras De Recursos: Planejamento Inconsistente Ou Má Gestão De Processos?

Mesmo considerada normal pelos gestores do Terceiro Setor, a situação deve ser bem esclarecida aos financiadores do projeto

Sobras financeiras contabilizadas após a finalização de projetos podem ser consideradas fruto de planejamento e execução malfeitos, ou indícios de má gestão de recursos obtidos por meio de leis de incentivo ou provenientes de parcerias com a iniciativa privada?

"Impossível dizer com exatidão", afirma o presidente do Instituto Doar, Marcelo Estraviz, fundador e ex-presidente da Associação Brasileira de Captadores de Recursos (ABCR). "Não importa a moeda ou o país, sempre haverá sobra ou falta".

Apesar de não existir instrução normativa ou lei que regule os limites para as sobras, o gestor considera que uma diferença de até 10% entre o previsto e o realizado não será considerada má gestão. "Além desse percentual, a disparidade nos números deverá ser bem esclarecida ao investidor, que pode — dependendo do entendimento — prorrogar o projeto. Afinal, a economia também é sempre uma meta, principalmente se os recursos são privados", salienta.

Dependendo da complexidade e do grau de ineditismo do projeto, a sobra — assim como a falta de recursos — pode ser considerada normal. Partindo dessa visão, a administradora Andressa Trivelli, gerente de projetos do Social Good Brasil, afirma que o desenho prévio de um projeto e a construção de seu orçamento são realizados com base na experiência dos gestores, nos pedidos de orçamento e nas considerações de todos os stakeholders, especialmente o financiador.

"Quanto mais inédito o projeto — seja em tamanho, complexidade, abordagem, problemática, ou tudo isso —, mais provavelmente haverá descompassos do orçamento realizado com o previsto. A melhor maneira de evitar que isso aconteça é adotar, na prática, as chamadas 'ondas sucessivas de planejamento'", explica.

O planejamento em ondas sucessivas pode ser especialmente útil quando as informações do projeto são difíceis de coletar ou mudam muito rapidamente. Nessas situações, conforme as novas informações do projeto são coletadas, dependências adicionais, requisitos, riscos, oportunidades, considerações e limites serão identificados.

"À medida que o projeto se inicia, é comum haver mudanças no plano de implementação, sendo possível para o gerente construir com maior número de detalhes o cronograma, os custos e os recursos necessários para atender ao escopo definido do projeto. Como prática interativa, o planejamento deve ser incorporado no dia a dia do gestor, pois dessa maneira ele é capaz de ter mais níveis de detalhes do plano, evitando surpresas e descompassos", comenta.

Nem Mais, Nem Menos

Em um mundo ideal, projetos não deveriam deixar sobrar nem faltar recursos. Mas como a realidade costuma ser severa para gestores que cometem equívocos — especialmente se forem grosseiros —, esses profissionais precisam "respirar" planejamento.

"Sobras podem ser indícios de um planejamento com 'gorduras' — previsões desnecessárias de custos e recursos", argumenta o gerente de projetos sênior da Ink, Márcio Pires, que desde 2005 atua no poder público e no Terceiro Setor, participando da gestão de projetos em diversas fases e funções.

Segundo ele, uma boa prática para evitar as "gorduras" é identificar primeiramente os riscos e integrar o gerenciamento destes com os gerenciamentos de aquisições e custos. "Preferencialmente, devem ser criadas reservas de contingência (buffers) associadas a cada risco. A cada revisão do projeto, o gestor deve se perguntar: 'Este risco ainda existe? Se existe, ainda implica na previsão desses recursos e custos?'. Dependendo da resposta, a reiteração do projeto deve manter ou alterar os recursos e custos previstos. Esse processo deve continuar até o final do projeto, minimizando as sobras de recursos", esclarece.

Há projetos em que as sobras podem ser incorporadas à operação diária; e há sobras que, de acordo com as premissas do projeto, podem ser restituídas ao patrocinador ou encaminhadas a outras organizações. "Não há uma resposta padrão", ressalta Pires.

"O papel do gestor é realizar o planejamento do tratamento dos riscos conhecidos e gerir as mudanças causadas pelos riscos desconhecidos e por outros fatores. A tolerância às sobras deve ser comunicada às partes interessadas — patrocinadores, órgãos fiscalizadores, entre outros envolvidos — e negociada para que seja mantida em níveis considerados adequados", complementa.

Pires chama a atenção para uma situação pouco comentada no Terceiro Setor. "Ninguém pensa sobre isso, mas, por exemplo, quando há o recebimento de uma elevada quantia de recursos de uma só vez, se esse dinheiro é aplicado financeiramente — em algum fundo de investimento que renda acima da inflação —, isso pode gerar uma sobra. Não podemos afirmar, nesse caso, que houve má gestão, não é?".

Membro da Global Shapers¹ em Curitiba (PR), a economista Liziane Silva acredita que a existência de sobras financeiras em projetos pode até ser resultado de mau planejamento pela organização, mas mostra que a execução foi boa.

Segundo ela, ao combinar com o financiador uma forma alinhada, a entidade "vende" novamente o projeto, convencendo- o que faz mais sentido deixar o dinheiro onde está. "Os recursos podem ser investidos, por exemplo, no aprofundamento do projeto, em um evento de encerramento melhor do que o originalmente planejado, ou em uma fase de avaliação do projeto. Cabe à organização mostrar que a sobra foi resultado de eficiência, e não desperdício, porque se conseguiu o impacto desejado com menos recursos", avalia.

"Não existe um limite aceitável para sobras de recursos, mas, por exemplo, se a sobra for de 50% e não houver uma boa explicação para o ocorrido, pode parecer falha no planejamento orçamentário. Se houver comunicação do fato ao financiador, evidencia-se transparência, e não má-fé", complementa o consultor Ricardo Falcão, especialista em planejamento para o Terceiro Setor.

Em verdade, reitera Falcão, pode ser considerada má gestão o que fazemos com esses recursos. "Eu fico muito tranquilo em afirmar que, se o projeto atingiu seus objetivos dentro do prazo e ainda sobraram recursos, é um sinal de que houve ótima gestão. Não posso recomendar, mas entendo que em alguns casos a burocracia para devolver o recurso é tão grande que é melhor gastar tudo", pondera.

Quando um financiador investe em um projeto, os recursos captados têm regras para uso, que variam de financiador para financiador. "Nos projetos que gerenciei, sempre procurei economizar ao máximo, sem perder a qualidade. Entendo que gerir é otimizar recursos para alcançar um objetivo. Lembrando que o financiador é sócio do projeto; tudo o que vou fazer com esses recursos precisa ser acordado com ele. Houve casos em que precisei devolver os recursos; em outros, o financiador liberou para ser investido no projeto; em outras situações, em geral relacionadas ao setor privado, o financiador doou para a própria instituição", descreve Falcão.

O uso dessas sobras sem autorização do financiador pode gerar penalidades para a instituição — desde a possibilidade de devolver o dinheiro até a exclusão de futuros financiamentos. "Penalidades legais, acredito que só em caso de má-fé, porém sugiro consultar um advogado", comenta.

Dois Aspectos

Ao elaborar um projeto, é fundamental considerar detalhadamente os custos envolvidos em sua execução. Por essa razão, a planilha orçamentária tem de ser o resultado de ações bem programadas, e muito bem orçadas, valendo-se de tabelas para a consulta de valores de produtos e/ou serviços prestados, disponibilizadas pelos sites das leis de incentivo para esse fim.

"É importante ter conhecimento das minúcias que envolvem os custos daquilo que se quer executar. Agindo assim, e tendo o projeto aprovado, dificilmente ocorrerão sobras. Esse é o primeiro aspecto", explica Laura Lilian Zelazny, administradora com quase 30 anos de experiência que atua na elaboração e prestação de contas de projetos com leis de incentivo à cultura e ao esporte.

O segundo aspecto a ser considerado, segundo a especialista, é que eventualmente se tenha conseguido obter, por exemplo, permutas ou economias em forma de serviços. "Dessa maneira, o gasto será inferior ao orçado. Nesse caso, pode-se considerar um ponto positivo, pois se economizou com as despesas. Porém, dependendo da esfera do incentivo (federal ou estadual), essa sobra terá destinos diferentes. Ao fazer o orçamento é fundamental pensar em todos esses aspectos", reforça.

Quando há envolvimento de recursos advindos de leis de incentivo, o saldo eventualmente existente em conta-corrente bancária resultante da finalização ou do cancelamento do projeto deverá ser recolhido ou transferido, por mecanismo bancário próprio, diretamente ao Fundo de Cultura Federal ou Estadual, conforme instrução normativa no âmbito de cada legislação.

A título de exemplo, a Lei nº 12.268/2006, a Resolução SC nº 100/2011 e o Manual de Prestação de Contas do Programa de Ação Cultural do Estado de São Paulo (ProAc) também abrem a possibilidade de o saldo ser transferido para conta- -corrente bancária vinculada a outro projeto.

No caso de lei de incentivo à cultura federal, como a Lei Rouanet, a sobra deverá obrigatoriamente ser devolvida ao Fundo Nacional de Cultura (FNC). Essa norma não se aplica, conforme o parágrafo único do artigo 72, da Instrução Normativa nº 1/2013/MinC, a planos anuais do mesmo proponente, desde que o projeto anterior seja encerrado e sejam acolhidas as justificativas apresentadas para a transferência de saldo.

Ainda pela IN, o artigo 55 estabelece que "ao término da execução do projeto cultural, os saldos remanescentes das contas Captação e Movimento serão recolhidos ao Fundo Nacional da Cultura — FNC, nos moldes do art. 5º, V, da Lei nº 8.313, de 1991".

Os gestores responsáveis pela captação podem ser penalizados em caso de sobras ou indícios de má gestão dos recursos? A não ser que haja comprovação de desvio de verbas, os gestores serão penalizados caso as sobras não sejam repassadas segundo a imposição das legislações vigentes.

"Os analistas que conferem a prestação de contas realizam a auditoria de documentos fiscais comprovantes de despesas como notas fiscais e recibos de pagamento autônomo; verificam se o CNPJ emitente do comprovante de despesa tem como objeto do contrato a prestação de serviço descriminada na Nota Fiscal; a situação legal do CNPJ emitente da NF; cheques emitidos; lançamento em planilhas de conciliação bancária, além de entender a coerência da despesa, quando comparada ao orçamento original aprovado no projeto. Se todos os requisitos da prestação de contas forem preenchidos, o proponente estará apto a inscrever mais projetos", elucida Laura.

Onde Aplicar?

O que fazer com a sobra de recursos é sempre uma dúvida dos gestores. "Obrigatoriamente, o tema deve ser discutido com o financiador. Sempre. Não raro, financiadores têm abertura para compreender que esse recurso pode ser usado para o aprimoramento das capacidades da organização financiada", ressalta Andressa Trivelli.

Entretanto, expõe a especialista, isso varia muito conforme o financiador. "Algumas organizações já têm previsto em seus editais um percentual, para cima ou para baixo, de alcance de metas do escopo do projeto. Outras, por sua vez, têm explícito nos editais que não é possível utilizar recursos fora das rubricas especificadas — o que provavelmente impede a utilização para outro fim", ilustra.

Caso um contrato de financiamento a ser assinado por uma organização não contemple esse tema, é relevante abrir negociações. "Uma eventual sobra utilizada de maneira não acordada pelas partes pode ser vista como uma atitude antiética, desrespeitosa ou até criminosa. O importante, em qualquer situação, é que a relação seja transparente e bastante esclarecida. Se o projeto alcançou seus objetivos e houve sobra, não há por que não mostrar a situação para o financiador", reitera Andressa.

A Lei de Incentivo ao Esporte (Lei nº 11.438/2006), por exemplo, permite o uso da sobra de um projeto para a aquisição de itens já existentes no mercado, como bolas, mas proíbe a criação de novos artigos. "Claro que isso tem que ser previamente validado com o patrocinador e deve-se obedecer às permissões — no caso, uma validação prévia também do Ministério do Esporte", esclarece Márcio Pires.

A legislação admite que empresas e pessoas físicas invistam parte do que pagariam de Imposto de Renda em projetos esportivos aprovados pelo Ministério do Esporte. As empresas podem investir até 1% desse valor e as pessoas físicas, até 6%.

Adaptação

A readequação dos projetos, caso se verifique a impossibilidade de captação total de recursos, é outro problema enfrentado pelas entidades, embora elas possam, de acordo com as legislações vigentes, reformular as propostas.

No caso específico da Lei Rouanet (Instrução Normativa nº 1/2013/MinC), o artigo 67 é bem claro.

O proponente poderá solicitar a redução do valor do projeto, desde que tal providência não comprometa a execução do objeto nem represente redução superior a quarenta por cento do valor total autorizado, apresentando:

I. justificativa da necessidade de redução do valor do projeto;
II. detalhamento dos itens a serem retirados ou reduzidos, com seus respectivos valores; e
III. redimensionamento do escopo do projeto.
§ 1° Os pedidos de redução do valor do projeto serão decididos pelo MinC.
§ 2º Os pedidos de redução orçamentária somente poderão ser encaminhados após a captação de no mínimo 20% do recurso aprovado para o projeto, ressalvados os projetos contemplados em seleções públicas ou respaldados por contrato de patrocínio.

 Já na lei estadual, bastam 35% dos recursos para iniciar a execução do projeto. Porém, ao se decidir executar um projeto com "parte" dos recursos, é necessária a solicitação ao órgão competente de "readequação" de orçamento, conforme item 8.3 do Manual de Prestação de Contas do ProAC.

Responsabilidade

Em caso de sobra ou de falta, se houver uso irresponsável dos recursos por organizações sociais, os gestores podem ser penalizados "internamente, na organização, de acordo com cada um dos regimentos internos e com o que estiver previsto no edital ou contrato de financiamento, e até mesmo no âmbito civil", explica Andressa.

Para Márcio Pires, como projetos são empreendimentos que visam a resultados únicos, essas questões podem ser previstas em contratos também únicos, ou seja, a resposta depende do projeto.

"Evidentemente há questões de má-fé ou de falhas de gestão que causam danos à imagem, estruturais, financeiros ou, no limite, a perda de vidas. Nesse caso, o gerente de projetos sociais pode ser responsabilizado civil ou criminalmente, como aconteceria com qualquer administrador, em qualquer área", completa o gestor.

¹A Global Shapers é uma rede mundial de grupos, criada pelo Fórum Econômico Mundial, com o intuito de fazer contribuições sociais em suas comunidades por meio de atitudes e projetos.

Link: http://www.inkinspira.com.br | http://www.institutodoar.org | http://socialgoodbrasil.org.br