A política de Estado é instituída pelo comando constitucional e visa estabelecer a regência da função pública no desenvolvimento humano. Nesse caminho está a sociedade civil organizada, que foi designada para contribuir com o povo em complemento à obra estatal. Para tanto, foi-lhe cedido o direito de participar do orçamento econômico da nação, a ser exercitado por diferentes modelos. Entre eles estão: financiamentos, parcerias, subvenções, incentivos e isenções fiscais.
No estudo do último modelo, ou seja, da isenção fiscal, é notório que o zelo do Estado é redobrado, tendo em vista que o exercício de tal direito nasce de atos unilaterais do ente social, ante ao fato de que o reconhecimento da referida isenção é regido por um único ato declaratório emanado pelo poder público, o qual somente é revogado após a comprovação de que tenha havido tergiversação do orçamento. Em outras palavras, a gestão do recurso inserido no caixa do ente, ora fruto do não-recolhimento dos tributos, é de sua exclusiva responsabilidade no sentido de torná-lo servil à promoção humana nos limites da política de assistência social.
Partindo do pressuposto de que não é tarefa fácil administrar os próprios recursos, quiçá o tesouro do próximo, o Estado não pode ser negligente, sob pena de ser responsabilizado por submissão a eventual ato ilegal. Derivado dessa mistura de papéis, o Estado neoliberal não se alforria de buscar ferramentas por meio do legislativo a cumprir sua função, e a sociedade civil organizada muitas vezes enxerga nele – Estado – o algoz que lhe castiga para que sirva ao Brasil.
Na saga de tentar dissuadir o binômio servidão versus castigo, é necessário trazer à tona um modo diferente de enxergar o novo estatuto legal, o qual já chegou com o equivocado pseudônimo de novo marco legal da filantropia, que é o decreto nº 7.237/10, que veio regular a lei nº 12.101/09 por meio da acareação da regulação anterior para com a atual.
Nas próximas páginas, confira as mudanças estabelecidas pelo decreto regulamentador.
| Decreto nº 2.536/1998 (como era) | Lei nº 12.101/2009 (como ficou) | Decreto nº 7.237/2010 (como ficou) | Comentários |
| (i) Tempo de efetivo funcionamento para requerimento | |||
| (i) Tempo de efetivo funcionamento para requerimento | |||
| Três anos. | Mínimo de 12 meses – observar demonstração do exercício fiscal anterior ao do requerimento. Entidades de Saúde e Assistência Social podem ter prazo reduzido em caso de necessidade atestada pelo gestor do SUS e SUAS, respectivamente. | Manutenção da redação da lei nº 12.101/09. | Reduzido o tempo de existência da entidade para requerer a certificação. |
| (ii) Validade do certificado | |||
| Três anos. | Prazo mínimo de um ano, prazo máximo de cinco anos, observado regulamento de cada ministério competente. | Três anos. | Mantença da validade em igual teor ao normativo anterior. |
| (iii) Apresentação de renovação | |||
| Até o último dia de vigência do certificado anterior. | Seis meses antes. | Seis meses antes, sendo que: Para os requerimentos dentro do prazo, o efeito da decisão contará: I – do término da validade da certificação anterior, se a decisão for favorável ou se for desfavorável e proferida até o prazo de seis meses; II – da data da publicação da decisão, se esta for desfavorável e proferida após o prazo de seis meses.Para os requerimentos fora do prazo, o efeito da decisão contará: I – do término da validade da certificação anterior, se o julgamento ocorrer antes do seu vencimento; II – da data da publicação da decisão, se esta for proferida após o vencimento da certificação. | O benefício é para quem renova dentro do prazo, mesmo que indeferido. Assim, a entidade que protocolar fora do prazo não usufruirá os efeitos da certificação no período compreendido entre o término da sua validade e a data de publicação da decisão, independentemente do seu resultado. |
| (iv) Competência para julgar | |||
| Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). | Ministério da Educação, da Saúde ou do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. | Tudo indica que os sistemas serão unificados (SISCEBAS), embora cada Ministério administre a certificação atinente às entidades que estão sob sua tutela. |
| (v) Competência para entidades com atividade mista | |||
| Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). | Ministério competente será determinado pela atividade preponderante (indicada em cartão de CNPJ). | A área de atuação preponderante (CNPJ) deverá corresponder ao principal objeto de atuação da entidade verificado nas demonstrações contábeis e, caso necessário, nos seus atos constitutivos e relatório de atividades. Contudo, as entidades beneficentes de assistência social com atuação em mais de uma área deverão ser cadastradas e figurar nos cadastros dos ministérios responsáveis pelas respectivas áreas. | Deverá haver comprovação dos requisitos exigidos para as demais áreas. Os ministérios averiguarão o enquadramento feito pela entidade segundo o critério de preponderância.Se for constatada divergência entre a atividade econômica (CNPJ) e o principal objeto de atuação da entidade, o requerimento será encaminhado ao ministério responsável, que recomendará à entidade que efetue as alterações necessárias no CNPJ e em seus atos constitutivos. |
| (vi) Concessão Originária | |||
| Sem previsão. | Processos protocolados antes da publicação da lei serão remetidos ao ministério competente em 180 dias. | Recebido o requerimento de concessão da certificação ou de renovação, o ministério responsável consultará os demais ministérios, que se manifestarão no prazo de 30 dias, prorrogável por igual período, sobre o cumprimento dos requisitos nas suas respectivas áreas. | Aplicável às entidades mistas. |
| (vii) Recursos | |||
| Da decisão caberá recurso no prazo de dez dias. | Caso deferido, não cabe recurso. Caso indeferido, caberá recurso, com efeito suspensivo, em 30 dias da data da publicação. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. | Favorável à entidade, em especial na questão do efeito suspensivo. |
| (viii) Representação | |||
| Prazo de defesa de 30 dias contados da ciência, cabendo recurso pela Receita Federal do Brasil (RFB) em caso de indeferimento. | Prazo de defesa de 30 dias da ciência, não cabendo recurso pela RFB em caso de indeferimento. Amplia o rol de entes que podem ajuizar representação: MP, RFB, TCU, gestor municipal ou estadual do SUS ou do SUAS, bem como o gestor da educação municipal, distrital ou estadual, Conselhos de Assistência Social e Saúde, conselhos de acompanhamento e controle social previstos (lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007). | Prazo de defesa de 30 dias a partir da notificação, não cabendo recurso da RFB (que será apenas cientificada). No mais, manteve a redação da lei nº 12.101/09. | É favorável à entidade, já que no caso da improcedência da representação esta será arquivada, embora haja uma ampliação significativa do rol de entes que poderão representar em face da entidade. |
| II – Gratuidades | |||
| II.I – Saúde | |||
| (i) Percentual de gratuidade | |||
| 60% SUS – comprovação anual em internações realizadas – pacientes-dia e atendimento ambulatorial. Percentual pode ser individualizado por estabelecimento. | 60% SUS – comprovação anual em internações realizadas e atendimento ambulatorial, devendo ainda comprovar o cumprimento das metas qualitativas e quantitativas estabelecidas em convênio. Percentual pode ser individualizado por estabelecimento desde que não abranja outra entidade com personalidade jurídica própria que seja mantida pela instituição. | Consideram-se entidades beneficentes de assistência social na área de saúde aquelas que atuam diretamente na promoção, prevenção e atenção à saúde (comprovarão a aplicação do percentual de sua receita bruta em atendimento gratuito por meio de procedimento a ser estabelecido pelo Ministério da Saúde). 60% SUS – cópia da proposta de oferta da prestação de serviços ao SUS (por paciente), encaminhada pelo responsável legal da entidade ao gestor local do SUS, protocolada junto à Secretaria de Saúde. Percentual pode ser individualizado por estabelecimento desde que não abranja outra entidade com personalidade jurídica própria que seja mantida pela entidade (até 10% de seus serviços). | As entidades realizadoras de projetos de apoio ao SUS, com prestação de serviços gratuitos ambulatoriais e hospitalares, deverão comprová-los mediante preenchimento do Sistema de Informação Ambulatorial e do Sistema de Informação Hospitalar. Os projetos deverão ser objeto de relatórios anuais, encaminhados ao Ministério da Saúde. O paciente-dia de UTI terá maior peso na valoração do que aquele atribuído ao paciente-dia de internação geral. Atendimentos ambulatoriais corresponderão a uma fração do valor médio do paciente-dia obtido anualmente. O valor médio do paciente-dia será estabelecido pelo Ministério da Saúde. Serão considerados somente os procedimentos ambulatoriais registrados pelas entidades de saúde no Sistema de Informação Ambulatorial no exercício anterior. Refém de metas do gestor do SUS. |
| (ii) Complementação de gratuidade | |||
| 100% se o percentual de atendimento ao SUS for inferior a 30%; - 50% de redução no percentual de aplicação em gratuidade, se o percentual de atendimento ao SUS for igual ou superior a 30%; - 75% de redução no percentual de aplicação em gratuidade, se o percentual de atendimento ao SUS for igual ou superior a 50%, ou se completar o quantitativo das internações hospitalares, medido por paciente-dia, com atendimentos gratuitos devidamente informados por meio de Confirmação de Internação Hospitalar (CIH), não financiados pelo SUS ou por qualquer outra fonte. | 20% se o percentual de atendimento ao SUS for inferior a 30%; - 10% se o percentual de atendimento ao SUS for igual ou superior a 30% e inferior a 50%; - 5% se o percentual de atendimento ao SUS for igual ou superior a 50%, ou se completar o quantitativo das internações e atendimentos ambulatoriais com atendimentos gratuitos devidamente informados, não financiados pelo SUS ou por qualquer outra fonte; - não será admitida como gratuidade a diferença entre valores praticados pela entidade e o pago pelo SUS. | Com relação à complementação, manteve a redação da lei nº 12.101/09. | Extermínio do aproveitamento dos resultados sociais da atividade mista. |
| (iii) Compensação de gratuidade | |||
| Sem previsão. | Sem previsão. | Caso os recursos despendidos nos projetos de apoio institucional não alcancem o valor da isenção usufruída, a entidade deverá compensar a diferença até o término do prazo de validade de sua certificação (desde que não inferior a 70% da isenção). | Positivo à entidade, uma vez que poderá complementar até a vigência de seu certificado. Porém, utilizar-se apenas em caso de extrema necessidade. |
| II.II Educação | |||
| (i) Percentual de gratuidade e receita da base de cálculo | |||
| Aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos 20% da receita bruta proveniente da venda de serviços, acrescida da receita decorrente de aplicações financeiras, de locação de bens, de venda de bens não-integrantes do ativo imobilizado e de doações particulares, cujo montante nunca será inferior à isenção de contribuições sociais usufruídas. | A entidade de educação deverá aplicar anualmente em gratuidade, na forma do § 1º, pelo menos 20% da receita anual efetivamente recebida, nos termos da lei nº 9.870/99. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. | Base de cálculo passa a ser a receita efetivamente recebida, diferentemente do critério anteriormente utilizado, mais abrangente. |
| (ii) Concessão de bolsas | |||
| Resolução CNAS 177/200 – fala em gratuidade integral e parcial, sem delimitar percentuais. | - Bolsa de estudos integrais: uma a cada nove alunos pagantes – destinadas a alunos com renda familiar per capita até um salário mínimo e meio; - Bolsas de 50%, quando necessário, para o alcance do percentual mínimo exigido – destinadas a alunos com renda familiar per capita até três salários mínimos; - Para a entidade que, além de atuar na educação básica ou em área distinta da educação, também atue na educação superior, aplica-se o disposto no artigo 10 da Lei do Prouni. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. Deverá apresentar ao MEC relatórios semestrais ou anuais, de acordo com a periodicidade de seu calendário escolar e acadêmico, informando sobre o preenchimento das bolsas de estudo. | Poderão ser cumpridas considerando-se diferentes etapas e modalidades da educação básica presencial, inclusive em diferentes estabelecimentos de ensino de uma mesma mantenedora, desde que registrados sob o mesmo CNPJ. Poderão ser consideradas bolsas concedidas com educação profissional, em consonância com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Os descontos concedidos antes de 30 de novembro de 2009 poderão ser mantidos até a conclusão da etapa da educação básica presencial em que os beneficiários estejam matriculados. |
| (iii) Perfil socioeconômico (PSE) | |||
| Sem previsão. | Passa a ser obrigatório, com a responsabilidade direta dos pais do aluno bolsista acerca da veracidade das informações prestadas, cabendo o cancelamento a qualquer tempo em caso de falsidade ideológica. | Todas as bolsas de estudos deverão ser ofertadas e preenchidas em sistema eletrônico disponibilizado pelo MEC. Deverão selecionar os alunos a partir do perfil socioeconômico e dos seguintes critérios: I – proximidade da residência; II – sorteio; III – outros critérios contidos no plano de atendimento da entidade. | Resguardo positivo à entidade para comprovação qualitativa da gratuidade, bem como em face de eventuais fraudes documentais cometidas pelos pais de bolsistas, que responderão civil e penalmente. O MEC poderá determinar a reformulação dos critérios de seleção de alunos beneficiados, constantes do plano de atendimento da entidade, sob pena de indeferimento. |
| (iv) Complementação de gratuidade | |||
| Sem previsão. | Para o cumprimento das proporções previstas, a entidade poderá contabilizar o montante destinado a ações assistenciais, bem como o ensino gratuito da educação básica em unidades específicas, programas de apoio a alunos bolsistas, tais como transporte, uniforme, material didático, além de outros, definidos em regulamento, até o montante de 25% da gratuidade. Existência de adequação sucessiva nos três primeiros exercícios a partir da publicação da lei: I – até 75% no primeiro ano; II – até 50% no segundo ano; III – 25% a partir do terceiro ano. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. | É positivo para se determinar um período de transição até o atendimento integral da nova regra. |
| (v) Compensação de gratuidade | |||
| Sem previsão. | Compensação de gratuidade: as entidades de educação que não apliquem em gratuidade o percentual mínimo poderão compensar o percentual no exercício subsequente, com o acréscimo de 20% sobre o percentual a ser compensado, desde que tiverem aplicado pelo menos 17% em gratuidade. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. | Positivo para a entidade, uma vez que poderá complementar até a vigência de seu certificado. Porém, é melhor utilizá-la apenas em caso de extrema necessidade. |
| (vi) Cumprimento de metas | |||
| Sem previsão. | - Demonstrar adequação às diretrizes e metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação (PNE); - Atender a padrões mínimos de qualidade, aferidos pelo MEC. | A adequação às diretrizes e metas estabelecidas no PNE será demonstrada por meio de plano de atendimento de concessão de bolsas, ações assistenciais e programas de apoio aos alunos bolsistas, submetido à aprovação do Ministério da Educação. | Critério de rigorismo subjetivo e de difícil comprovação e execução. O planejamento dessas ações e medidas deve contemplar todo o período de vigência da certificação a ser concedido ou renovado. O MEC pode propor medidas a serem implementadas pela entidade em prazo a ser fixado, sob pena de indeferimento do requerimento ou cancelamento da certificação. |
| II.III – Assistência Social | |||
| (i) Percentual em gratuidade | |||
| 20% | Sem previsão expressa. | Demonstrar potencial para se integrar à rede socioassistencial, ofertando o mínimo de 60% da sua capacidade ao SUAS. | Embora não haja correlação com a receita auferida pela entidade ou isenção usufruída, a integração à rede SUAS e o cumprimento de metas pelo gestor municipal pode gerar alguns embaraços. |
| (ii) Capacidade de Atendimento | |||
| Sem previsão. | A capacidade de atendimento será definida anualmente pela entidade, aprovada pelo órgão gestor de assistência social municipal ou distrital e comunicada ao Conselho Municipal de Assistência Social. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. | Vínculo da entidade de assistência social à rede socioassistencial privada no âmbito do SUAS: gestor municipal passa a ter papel protagonista.Declaração do gestor local de que a entidade realiza ações de assistência social de forma gratuita (a partir de 2011). |
| (iii) Conceito de entidade de assistência social | |||
| As entidades de assistência social a que se refere o caput são aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos. | Considera-se entidade beneficente de assistência social, para os fins deste decreto, a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que atue no sentido de: I – proteger a família, a maternidade, a infância, a adolescência e a velhice; II – amparar crianças e adolescentes carentes; III – promover ações de prevenção, habilitação e reabilitação de pessoas portadoras de deficiências; IV – promover, gratuitamente, assistência educacional ou de saúde; V – promover a integração ao mercado de trabalho. As entidades que prestam serviços de habilitação e reabilitação de pessoa com deficiência e da promoção da sua integração à vida comunitária, e aquelas abrangidas pela lei nº 10.741/03, poderão ser certificadas – 60% de sua capacidade de atendimento ao sistema público de assistência. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. | Atividades assistenciais versus atendimento do decreto nº 6.308/07: - atendimento; - assessoramento; Vínculo à Norma Operacional Básica (NOB) SUAS, com definição de complexidade do sistema: Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE) – resolução 109/09 CNAS, que regula artigo 18 da Loas, não revogado. |
| (iv) Vinculação SUAS | |||
| Sem previsão. | A comprovação do vínculo da entidade de assistência social à rede SUAS é condição suficiente para a concessão da certificação. | Deverá estar vinculada ao SUAS há, pelo menos, 60 dias. Além da vinculação à rede SUAS, a entidade deve disponibilizar serviços nos territórios de abrangência dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e Centros de Referência Especializada da Assistência Social (CREAS), salvo no caso de inexistência dos referidos centros. | Benéfica forma para as entidades com menos de 12 meses de funcionamento conquistarem os benefícios advindos com a certificação. |
| (v) Requisito específico | |||
| Estar inscrita no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social ou no Conselho de Assistência Social do Distrito Federal. | Manteve acrescendo a necessidade de integrar o cadastro nacional de entidades e organizações de assistência e promoção social. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09. | O CNAS já publicou resolução harmonizando os critérios para inscrição nos conselho municipais (Res. 016/2010). |
| III – Isenção | |||
| (i) Requisitos | |||
| Observância dos requisitos do artigo 55 da lei nº 8212/91. | Requisitos constantes na própria lei. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09, assomado a outros requisitos. | Reabre-se o debate da norma apta à regulação de imunidade tributária: Lei ordinária versus Lei Complementar |
| (ii) Procedimento | |||
| Observância do decreto nº 3.048/99. | Sem previsão. | Sem previsão. | |
| (iii) Gozo da isenção | |||
| Após deferimento de pedido administrativo à RFB. | Isenção automática com o deferimento da certificação. | O direito à isenção das contribuições sociais somente poderá ser exercido pela entidade a contar da data da publicação da concessão de sua certificação no Diário Oficial da União. | |
| (iv) Comunicação | |||
| Sem previsão. | Os ministérios comunicarão à RFB, na forma e prazo por ela definidos, sobre os requerimentos de concessão de certificação ou de renovação deferidos ou definitivamente indeferidos. | Manteve a redação da lei nº 12.101/09, acrescentando que o comunicado deverá se estender aos respectivos conselhos setoriais. | |
O regulamento conta com 51 artigos e, embora tenha esclarecido pontos que ainda prescindiam de detalhamento, é evidente que, em um cenário de alteração legislativa, em especial as dessa magnitude, há muito que se assentar.
Desse modo, cabe destacar que o relacionamento entre as entidades e o poder público ganhará um estreitamento ímpar. O que se espera dessa fase de realinhamento é a somatória de esforços, em prol da solidificação de uma política de Estado que priorize as necessidades sociais de nossa população de forma planejada, continuada e harmonizada com o princípio da universalidade do atendimento.
É fato que toda parceria tem os seus prós e contras e, nesse caso, certamente não será diferente. Afinal, as entidades deverão contar com o “bom senso” dos gestores municipais em algumas ocasiões, já que, em um universo aproximado de 5.507 municípios, muitos gestores possuem formação distinta da área de atuação, em razão do cargo ser eminentemente político.
Na ponta do iceberg das mudanças, as mais significativas são aquelas destinadas às entidades educacionais, para promover a elaboração de planos de atendimentos baseados em diretrizes e metas estabelecidas pelo Plano Nacional de Educação (PNE), com ações e medidas para todo o período de vigência da certificação. Além disso, haverá rigor adicional à questão da concessão de bolsas, as quais serão lançadas em sistemas eletrônicos, possibilitando o cruzamento de dados com outros órgãos da administração pública.
O novo decreto também trouxe nuances no que se refere à temática do momento de apresentação do pedido de renovação. Agora, o prazo expresso é de seis meses para julgamento, salvo necessidade de diligência justificada e diferentes termos de contagem inicial para o período de validade, agora balizado em três anos, ponto que deve ser avaliado com afinco caso a caso.
Outro ponto que se faz necessário elucidar é a definição de atividade preponderante, para fins de indicação do ministério responsável. A certificação não se restringe àquela constante do cartão de CNPJ, mas sim àquela encontrada nos assentos contábeis e relatos sociais da entidade.
A novidade foi a desburocratização para ver reconhecida a isenção das contribuições sociais pelo ente social, sendo que antes era necessária a peregrinação junto à autoridade fiscal para se obter o Ato Declaratório. Pelo novo regramento, basta o cumprimento das obrigações acessórias que constam no decreto para que se obtenha a convolação automática do direito constitucional. Entende-se que esse foi o ponto mais acertado do decreto, entre outros, pois o direito da isenção não padece de autorização do Estado, mas sim de comprovação de que o sujeito dele preenche todos os requisitos legais para exercê-lo
Enfim, a travessia é árdua e, muitas vezes, até hostil na construção de um Estado justo e grande em ferramentas sociais, mas como dizia William Shakespeare, “ser grande, é abraçar uma grande causa”. Tal como a nossa.
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